摘要
全球气候变化背景下,极端降雨、高温热浪、台风洪涝等极端天气事件呈现高频化、常态化趋势。传统意义上,自然灾害被认为属于不可抗力范畴,政府往往不承担法律责任。然而随着气象预测技术的发展和风险社会理论的兴起,政府在自然灾害治理中的角色已由单纯的灾后救助者转变为风险预防者和治理组织者。本文认为,在气候变化时代,应当突破传统“不可抗力即免责”的单一逻辑,构建以风险预防为核心、以积极行政为导向、以比例原则为约束的政府责任体系。同时提出“气候风险行政责任”理论,以回应现代风险治理背景下行政法责任制度的新发展。
关键词: 极端天气;自然灾害;政府责任;预警义务;国家赔偿;风险社会
前 言
2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害造成398人死亡失踪,直接经济损失超过1200亿元。国务院调查组在调查报告中指出,郑州市及有关部门存在风险意识不足、应急响应不及时以及履职不到位等问题。1这一结论迅速引发法学界关于“自然灾害中政府是否承担责任”的讨论。长期以来,自然灾害通常被视为典型不可抗力事件。根据《中华人民共和国民法典》第一百八十条规定,不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。在传统法理框架下,自然灾害所造成的损害往往被归属于自然风险,而非行政责任。然而,随着现代科技的发展,气象预测能力显著提升,许多极端天气已经能够提前数小时甚至数天进行预警。此时,灾害损失是否仍然完全属于“不可避免”范畴,值得重新审视。德国社会学家乌尔里希·贝克提出“风险社会”理论后,现代国家治理理念发生深刻变化。国家不再仅仅承担维持秩序的消极职能,而应承担预防风险、保护公民生命财产安全的积极义务。2在这一背景下,极端天气所引发的法律问题已不再只是自然科学问题,而成为行政法、宪法学以及国家治理现代化的重要议题。本文拟从风险社会理论出发,结合近年来国内外重大自然灾害事件,探讨政府在极端天气背景下所应承担的法律责任及其边界,并尝试构建符合我国现实需求的气候风险治理责任体系。
一、极端天气背景下政府责任的法理基础
(一)风险社会理论下国家角色的转变
工业社会时期,国家治理主要围绕资源分配展开。然而进入二十一世纪后,气候变化、公共卫生事件以及环境污染等问题不断出现,现代社会逐渐进入“风险社会”。贝克指出,现代风险具有全球性、复杂性以及不可逆性特征。3传统国家职能主要针对已经发生的损害进行补救,而风险社会要求国家提前介入风险形成过程。极端天气正是风险社会最典型的表现之一。气候变化导致极端降雨频率上升,但降雨本身并不必然造成灾害。真正导致重大人员伤亡的,往往是城市排水系统失灵、预警机制滞后以及行政应急能力不足等社会因素。因此,自然灾害已经逐渐从“自然事件”转变为“自然风险与社会风险叠加的复合事件”。在此背景下,国家责任不应局限于灾后赔偿,而应扩展至风险预防和风险治理全过程。
(二)行政保护义务理论的发展
行政法传统理论强调依法行政和权力限制。然而现代行政法的发展表明,国家不仅负有“不侵害公民权利”的消极义务,还负有“积极保护公民权利”的义务。德国联邦宪法法院在“生命权保护案”中明确指出,国家有义务采取积极措施保障公民生命安全。4这一理论后来被称为国家保护义务理论。我国《宪法》第三十三条规定,国家尊重和保障人权;第三十八条规定,公民的人格尊严不受侵犯。生命权与财产权作为基本权利的重要组成部分,要求政府在自然灾害风险已经具有高度可预见性的情况下采取必要措施。若行政机关明知风险存在而怠于履职,则其不作为本身即可能构成违法。
(三)自然灾害应急责任的法律依据
我国现行法律已经初步形成自然灾害治理法律体系。首先,《突发事件应对法》明确规定政府应建立预警机制和应急处置机制。其次,《气象法》要求气象主管部门及时发布灾害性天气预警信息。再次,《防洪法》《防汛条例》等规范进一步明确地方政府的防灾职责。从规范结构上看,政府责任已经覆盖风险监测义务、预警发布义务、应急处置义务、灾后救助义务。因此,现代政府在自然灾害治理中承担的是全过程责任,而非单纯的灾后责任。
二、我国自然灾害应急中政府责任的现实困境
(一)灾前风险预防责任的缺位
我国长期采取“重救灾、轻防灾”的治理模式。地方政府在政绩考核压力下,往往更重视经济增长和基础设施建设,而忽视灾害风险治理。郑州“7·20”事件调查报告显示,部分地下空间和轨道交通设施在设计阶段即存在风险评估不足的问题。5从法律角度看,这种问题并非单纯技术缺陷,而是风险预防责任落实不到位的表现。事实上,现代行政法要求政府在风险形成阶段即采取措施,而非等到灾害发生后再进行救助。
(二)预警信息发布机制存在不足
预警义务是现代灾害治理体系的核心。在郑州暴雨事件中,气象部门曾连续发布红色预警信号,但相关部门未及时采取停课、停运等措施。从行政法角度分析,预警发布并不意味着义务已经履行完毕。真正的法律义务应当包括预警发布、风险评估、部门联动、公众告知、应急响应等。如果仅停留在信息发布层面,而未采取实际行动,则预警制度将流于形式。
(三)应急处置中的权责失衡
自然灾害应急管理具有高度复杂性,往往涉及气象、水利、应急管理、交通运输、公安、教育等多个部门。在现行体制下,虽然我国已经建立了应急管理部统筹协调机制,但在重大灾害发生时,仍然存在部门职责交叉、信息共享不足以及责任主体模糊等问题。从行政法角度看,应急管理本质上属于典型的协同治理活动。然而协同治理容易产生“集体行动困境”。当多个部门共同承担责任时,往往会出现责任分散现象,即每个部门都承担部分责任,但最终没有任何主体承担完整责任。以郑州地铁5号线事件为例,事故发生前,气象部门已经发布最高级别暴雨预警,水利部门也监测到积水风险,但轨道交通运营部门并未及时采取停运措施。事后调查发现,不同部门之间的信息传递和风险研判存在明显脱节。6从法理上看,这种现象反映出我国应急责任体系中“形式分工”与“实质负责”之间的矛盾。未来应当建立统一指挥与责任追溯机制,确保重大风险面前能够形成明确的责任链条。
(四)国家赔偿制度适用受限
根据《国家赔偿法》规定,国家赔偿责任一般以行政机关违法行使职权为前提。然而在自然灾害案件中,受害人往往面临两个困难:其一,证明行政机关存在违法行为;其二,证明行政不作为与损害结果之间具有法律上的因果关系。由于极端天气本身具有高度危险性,即使行政机关存在履职瑕疵,也难以证明损害完全由行政行为造成。例如在多起洪灾赔偿案件中,法院通常认为自然灾害属于主要原因,即使行政机关存在管理不当,也不足以直接认定国家赔偿责任。7这种司法态度有其合理性,但也可能导致政府责任被过度限缩。因此,如何平衡公共财政负担与受害者权益保护,已经成为国家赔偿制度面临的重要课题。
三、典型案例与司法实践分析
(一)郑州“7·20”特大暴雨灾害事件
2021年7月20日,郑州遭遇历史罕见特大暴雨。根据国务院调查组公布的数据,郑州市三天累计降雨量达到617.1毫米,超过当地全年平均降雨量。8灾害共造成398人死亡失踪,其中地铁5号线和京广路隧道事故引发广泛社会关注。调查报告指出,此次事件虽然具有极端天气因素,但同时暴露出地方政府风险意识不足、预警响应机制失灵以及应急处置不及时等问题。法学界围绕该事件形成两种主要观点。第一种观点认为,灾害规模已经超出正常预见范围,应认定为不可抗力,因此政府不应承担法律责任。第二种观点认为,虽然降雨本身属于不可抗力,但行政机关对风险的应对行为并非不可评价。若行政机关未采取合理措施,则仍应承担相应责任。9本文赞同第二种观点。不可抗力只能解释自然现象本身,却不能自动豁免行政机关的履职义务。现代风险治理的核心问题并非“能否阻止暴雨”,而是“能否降低暴雨造成的损失”。如果风险已经具有高度可预见性,则政府必须承担相应预防责任。
(二)京津冀洪涝灾害中的行政应对
2023年夏季,受台风“杜苏芮”影响,京津冀地区出现持续强降雨。与郑州事件相比,此次应急管理呈现出明显不同特点。首先,政府提前组织群众转移。其次,多个部门实现信息实时共享。再次,蓄滞洪区及时启动分洪措施。据统计,仅河北涿州地区就提前转移群众超过十万人。10虽然洪灾仍然造成较大经济损失,但人员伤亡明显减少。从行政法视角观察,这一案例说明政府责任的评价标准不应以结果为唯一依据。即使最终仍发生损害,只要行政机关已经履行合理注意义务并采取必要措施,其责任便应受到限制。这体现了现代行政责任中的比例原则与合理行政原则。
(三)司法裁判中的责任认定逻辑
通过梳理近年来自然灾害相关裁判文书,可以发现我国法院通常围绕三个要素展开分析。第一,可预见性。如果风险已经能够通过现有科学技术进行预测,则行政机关负有更高程度的注意义务。第二,可避免性。若采取合理措施即可显著降低损害,则行政机关不得以自然灾害为由完全免责。第三,因果关系。法院通常要求证明行政机关的不作为与损害结果之间存在相当因果关系。例如在部分山洪灾害案件中,法院认为政府已经发布警示公告并组织人员撤离,因此不承担赔偿责任。11而在部分水库泄洪案件中,因政府未及时通知下游居民,法院则认定相关部门应承担补充责任。12由此可见,司法实践已经逐渐突破“自然灾害必然免责”的传统观念,开始更加关注行政机关是否尽到合理注意义务。
四、域外制度比较与经验借鉴
(一)美国:政府豁免与合理注意义务
美国长期坚持政府豁免原则。《联邦侵权索赔法》(Federal Tort Claims Act)虽然允许公民起诉政府,但同时保留了大量例外规定。尤其是涉及政策判断和资源配置的行政决定,法院通常适用“自由裁量例外原则”(Discretionary Function Exception)。例如在著名的Dalehite v. United States案中,美国最高法院认为,涉及公共政策选择的行政行为原则上不承担侵权责任。13然而,美国并非完全排除政府责任。若行政机关违反法定职责或者存在明显疏忽,仍可能承担赔偿责任。例如在飓风“卡特里娜”灾害后,美国联邦法院曾认定部分政府部门在防洪设施维护方面存在严重过失。14美国经验表明,自然灾害责任认定应当区分政策判断与执行失误。
(二)德国:国家保护义务理论
德国行政法对于政府责任的理解更加积极。根据德国联邦宪法法院判例,生命权不仅意味着国家不得侵害生命,而且要求国家采取必要措施保护生命。15这一理论被称为“国家保护义务”(Schutzpflicht)。在洪水治理、核安全监管以及环境保护领域,德国法院均要求行政机关承担积极预防责任。特别是在风险已经能够通过科学方法识别时,国家负有采取合理措施降低风险的义务。德国模式的重要特点在于责任重心前移、强调风险预防、突出生命权保护。这一思路与现代风险社会理论高度契合。
(三)日本:综合防灾治理模式
日本是世界上自然灾害最频繁的国家之一。长期以来,日本逐渐形成覆盖中央政府、地方自治体和社区居民的综合防灾体系。以2011年东日本大地震为例,灾后日本迅速修订《灾害对策基本法》,强化地方政府风险管理责任。16日本模式特别重视防灾教育、社区参与、预警演练、信息公开。其核心理念并非灾后追责,而是在灾前通过制度建设减少损害发生。这一经验对于我国完善基层应急治理体系具有重要借鉴意义。
(四)比较法评析
综合美国、德国与日本经验,可以发现三国虽然制度路径不同,但都体现出一个共同趋势:政府责任正在从灾后赔偿逐步转向灾前预防。美国强调合理注意义务;德国强调国家保护义务;日本强调综合风险治理。相比之下,我国目前仍然较多依赖灾后问责机制。未来改革方向应当从“结果责任”向“过程责任”转变,将政府责任评价重点放在风险治理过程而非单纯灾害结果之上。
五、极端天气背景下政府责任体系的完善
(一)构建全过程风险治理体系
传统自然灾害治理模式具有明显的“事后性”特征,即政府主要在灾害发生后开展抢险救灾和损失补偿工作。然而,随着气候变化导致极端天气事件频发,仅依靠事后救济已经无法满足现代社会风险治理需求。风险社会理论认为,现代国家治理的重点应当从损害补偿转向风险预防。17因此,应当建立覆盖灾前、灾中和灾后全过程的风险治理体系。首先,应建立常态化风险评估机制。地方政府应定期开展区域灾害风险评估,对城市内涝点、山洪易发区、地质灾害隐患区进行动态监测。其次,应强化基础设施韧性建设。近年来郑州、北京、广州等城市频繁出现“城市看海”现象,暴露出传统排水系统设计标准已经难以适应极端降雨条件。政府应当将气候变化因素纳入城市规划和基础设施建设之中。再次,应推动风险治理法治化。当前我国关于自然灾害治理的规范散见于《突发事件应对法》《防洪法》《气象法》等法律之中,缺乏统一的风险治理框架。未来可考虑制定专门的《气候风险治理法》,明确各级政府在风险预防中的职责范围。
(二)完善预警义务法律规范
在现代灾害治理体系中,预警义务已经成为政府最重要的法定义务之一。然而,我国现行法律对于预警义务的规定仍然较为原则。例如,《气象法》要求及时发布预警信息,但并未明确“及时”的具体标准,也未明确不同等级预警对应的行政措施。因此,应从以下几个方面完善制度设计。第一,建立预警响应分级制度。当发布黄色、橙色、红色预警时,应分别对应不同等级的强制行政措施。例如,红色暴雨预警发布后,地方政府原则上应立即启动停课、停工、停运机制。第二,强化部门联动责任。预警信息不仅属于气象部门事务,还涉及交通、教育、公安、应急管理等多个部门。因此,应建立统一响应机制。第三,明确法律责任。如果有关部门无正当理由拒绝执行预警响应措施,则应依法追究行政责任。从法理上看,预警义务不仅是信息发布义务,更是一种积极行政义务。其核心目的在于通过提前介入降低风险损害,而非单纯履行形式上的告知责任。
(三)健全重大灾害行政问责机制
近年来我国在重大灾害事件后通常采取调查问责模式。例如郑州“7·20”事件中,共有89名公职人员受到党纪政务处分。18这一做法在强化责任意识方面发挥了积极作用。但从法治角度观察,现有问责机制仍存在一定局限。首先,问责往往发生于灾害之后。这种方式虽然能够追究责任,却难以形成有效预防。其次,责任认定标准存在模糊性。实践中往往依据调查报告进行责任划分,而缺乏统一法律标准。再次,行政问责与法律责任之间衔接不足。部分人员受到纪律处分,但是否承担行政责任乃至民事赔偿责任,缺乏明确规则。未来应建立更加规范化的责任体系。具体而言:对于一般过失,应承担行政责任;对于重大失职,应承担法律责任;对于故意隐瞒风险导致严重后果的,应依法追究刑事责任。只有形成完整责任链条,才能真正实现依法治理。
(四)建立多元化灾后救济制度
自然灾害损失具有规模巨大、影响广泛等特点,仅依靠国家赔偿制度难以实现全面救济。因此,应建立由政府救助、商业保险和社会救济共同组成的多元化救济体系。第一,完善政府救助制度。对于受灾群众基本生活保障,应继续坚持国家兜底原则。第二,推动巨灾保险制度建设。美国、日本等国家已经形成较成熟的巨灾保险体系。相比完全依赖财政支出,保险机制能够更加有效分散风险。第三,引入社会力量参与救灾。近年来公益组织和慈善基金在重大灾害中发挥了重要作用。政府应建立规范化合作机制,提高社会资源配置效率。第四,探索补偿基金制度。对于无法适用国家赔偿但确实遭受重大损失的受害者,可以通过专项基金给予补偿。这样既能够减轻财政压力,也有助于维护社会公平。
(五)“气候风险行政责任”理论
本文认为,当前学界关于自然灾害责任问题的研究大多围绕国家赔偿责任展开。然而,在气候变化时代,仅从传统侵权责任角度理解政府责任已经难以回应现实需求。因此,本文尝试提出“气候风险行政责任”理论。所谓气候风险行政责任,是指政府在已经存在科学证据支持的气候风险面前,因未采取合理预防措施而承担的法律责任。这一理论具有以下几个特点。第一,以风险预防为核心。传统行政责任强调违法行为已经发生,而气候风险行政责任强调风险治理过程。第二,以科学可预见性为基础。如果风险已经能够通过现代科学技术进行预测,则行政机关应承担更高注意义务。第三,以合理行政为判断标准。并非所有损害都应归责于政府,判断关键在于行政机关是否采取合理措施。第四,以生命权保护为价值目标。现代行政法的最终目的并非单纯追究责任,而是保护公民生命安全。“气候风险行政责任”理论能够较好解释以下问题:为何暴雨属于自然现象,但政府仍可能承担责任;为何损害结果并非责任认定唯一标准;为何风险预防义务应成为现代行政法的重要内容。从理论发展角度看,这一概念有助于推动我国行政法从“事后控制型行政法”向“风险治理型行政法”转型。
结 语
极端天气事件频发正在深刻改变国家治理模式。传统行政法建立于相对稳定的社会环境之中,其责任体系更多关注已经发生的违法行为。然而,在全球气候变化背景下,风险本身已经成为现代社会的重要治理对象。郑州“7·20”特大暴雨灾害、京津冀洪涝灾害以及近年来世界范围内频繁发生的极端天气事件均表明,自然灾害已经不再只是单纯自然现象,而是自然风险与社会风险共同作用的结果。政府在这一过程中承担着风险监测者、预警发布者、应急组织者和公共利益维护者等多重角色。因此,现代政府责任体系应当突破“不可抗力即免责”的传统逻辑。对于已经具有高度可预见性的风险,政府应承担积极预防义务;对于已经能够通过合理措施降低损害的风险,政府应承担治理责任;对于因重大失职造成严重后果的情形,则应依法承担相应法律责任。通过借鉴美国、德国和日本等国家经验,结合我国实际情况,未来应构建以全过程风险治理为基础、以预警义务法定化为核心、以多元化救济机制为保障的新型政府责任体系。本文提出的“气候风险行政责任”理论,正是对这一发展趋势的回应。其本质在于强调:在风险社会时代,政府责任不再仅仅源于已经发生的违法行为,更源于对可预见风险的治理义务。
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